1、國家與社會國家與社會:社會福利體系結構性變遷規(guī)律與制度框架特征社會福利體系結構性變遷規(guī)律與制度框架特征劉繼同劉繼同北京大學衛(wèi)生政策與管理系副教授博士北京100083[基金項目]國家社會科學基金項目(05040)本文摘自《社會科學研究》2006年第3期[摘要摘要]國家與社會關系的實質是國家在社會與福利發(fā)展中扮演的角色社會福利體系結構與政策框架主要由社會保障與社會福利組成中國社會福利體系與制度安排在歷史發(fā)展階段、水平結構、垂直結構和體系結構

2、建設方面均與歐美國家存在著巨大差距這既反映了中國社會結構與政策模式的獨特性又說明福利制度建設與政策框架設計任重道遠與全面建設小康社會和社會現(xiàn)代化尚有不小差距。全面建設小康社會和社會現(xiàn)代化迫切需要大力發(fā)展社會福利事業(yè)。[關鍵詞關鍵詞]福利狀態(tài)福利體系框架福利結構變遷規(guī)律福利制度創(chuàng)新[中圖分類號中圖分類號]913.71文獻標識碼21文章編號210004769(2006)03011506一、四分五裂的福利狀態(tài)與核心理論爭議中國社會福利現(xiàn)實狀況

3、四分五裂社會政策與社會福利體系難以發(fā)揮應有的功能與作用社會福利基礎理論研究嚴重滯后社會發(fā)展實踐迫切需要基礎性社會福利理論與政策研究。1949年至今特別是改革開放以來中國社會政策與社會福利發(fā)展走過曲折道路取得輝煌成就。但是當代中國社會福利與公共服務狀況不容樂觀社會福利安排處于典型的四分五裂狀態(tài)“四分”是指社會福利體系基本按照城鄉(xiāng)、行業(yè)系統(tǒng)、工作單位和身份地位四大標準區(qū)分。換言之城鄉(xiāng)戶籍制度、行業(yè)系統(tǒng)、工作單位和身份地位成為劃分不同福利類型

4、的四大標準?！拔辶选笔侵刚麄€社會福利與公共服務體系主要由相互分隔和松散、破碎的五大部分組成。1949年以來獨特的歷史環(huán)境與社會狀況導致政府在1958年建立城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍制度城鄉(xiāng)二元社會結構應運而生。城鄉(xiāng)二元社會結構的實質是城鄉(xiāng)二元社會福利制度。[1]與此同時中國社會組織體系和權力結構特征是條條塊塊相互交織。條條的福利待遇十分優(yōu)厚令人羨慕塊塊的福利待遇明顯落后。條條與塊塊、行業(yè)與系統(tǒng)福利待遇差別巨大。條塊差別又集中反映為工作單位間的差

5、別不同性質、規(guī)模、行政級別、權力大小、資源多寡狀況決定不同工作單位職工福利待遇的好壞[2]。在微觀層面上個人特質和身份地位直接決定個人福利狀況與生活質量。更為重要的是目前中國社會福利體系實際由民政福利!勞動與社會保障福利(含工青婦)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓和住房服務五部分組成[3]。這些福利分別歸屬不同的職能部門互不統(tǒng)屬相互分隔難以形成合力。這種狀況的基本成因之一是福利研究嚴重滯后四分五裂社會福利狀態(tài)的負面社會影響巨大牽涉一系列基礎性福利理

6、論與政策議題。四分19世紀中期后以慈善組織會社為主和地域社區(qū)、功能社區(qū)(工廠)為基礎的福利服務日趨多樣化社區(qū)服務、環(huán)境建設、教育、衛(wèi)生健康、住房、兒童保護和工傷保險應運而生。[17]20世紀初期以來以社會救助!社會保險和福利津貼三部分為主的社會保障制度基本確立。兩次世界大戰(zhàn)、1930年代資本主義世界經濟危機極大地推動社會福利事業(yè)與社會政策的發(fā)展1942年發(fā)表的《貝弗里奇報告》詳細描繪了戰(zhàn)后英國社會福利發(fā)展的宏偉藍圖和制度框架。[18]福

7、利國家體制、現(xiàn)代社會福利制度、社會服務與社會政策體系應運而生社會福利水平結構形成。社會福利與社會服務在社會生活中扮演著社會穩(wěn)定與社會發(fā)展機制的角色發(fā)揮社會整合作用滿足不同層次和變化的社會需要有助改善生活狀況提高生活質量和福利最大化。從垂直結構角度看社會福利服務在社會生活中扮演多種角色最初扮演社會穩(wěn)定與社會控制角色貧困救濟的目的主要是規(guī)管窮人、強化工作倫理和維持正常的社會秩序[19]。19世紀末期以來社會福利與社會服務已成為社會生活和生活

8、方式的重要組成部分是現(xiàn)代社會結構不可或缺的組成部分解決工業(yè)化革命帶來的社會問題發(fā)揮維持社會運轉的作用。第二次世界大戰(zhàn)和福利國家形成后社會福利與社會服務層次顯著提高擺脫了低層次濟貧。普及性社會福利逐漸以扮演社會預防、社會投資和社會發(fā)展角色為主發(fā)揮社會整合作用。具體來說社會福利制度與社會服務體系的垂直結構主要反映在需要滿足層次和服務領域。如果說福利制度是座大廈的話以社會救濟!社會保險和福利津貼為主的社會保障是基礎位于大廈底層主要滿足貧困救濟

9、、基本收入保障、工傷!疾病、失業(yè)、養(yǎng)老等需要[20]其上依次是福利服務、教育服務、住房服務、健康服務和就業(yè)服務。社會福利與社會服務的層次越高扮演社會預防、社會投資和社會發(fā)展角色的可能性就越大。社會福利層次越高說明社會現(xiàn)代化程度越高人們生活質量越高社會發(fā)展色彩就濃厚。社會福利制度與社會服務體系既是工業(yè)化革命的產物是現(xiàn)代社會體系的重要組成部分又是社會生活與生活方式的基本內容社會消費、社會政策與經濟生產、經濟政策平分秋色共同組成社會生活全貌與

10、社會體系形成獨特的社會福利與社會服務系統(tǒng)結構和制度框架。嚴格說來現(xiàn)代社會福利制度是工業(yè)化革命的產物是資本主義社會與文明生活方式的產物。綜觀歐美社會結構轉型與社會發(fā)展歷史規(guī)律社會福利與社會服務由臨時性、局部性政策措施變?yōu)橹贫然?、全國性政策模式由分隔零碎、不系統(tǒng)的狀況轉變?yōu)橄到y(tǒng)!結構性安排福利政策價值基礎由個人責任、譴責犧牲者轉為社會國家的福利責任救助幫助需要之人福利政策目標由社會控制、懲罰窮人、強化工作倫理轉為社會管理滿足人類的基本需要福

11、利服務由在社會生活中無足輕重、可有可無變?yōu)榕e足輕重、必不可少范圍逐漸地擴大覆蓋社會生活所有領域和人生各個階段政府社會福利開支數(shù)量與比例由微不足道變?yōu)槠毡槌^政府開支50%以上社會福利與社會政策是現(xiàn)代國家體系與政府職能轉變的主要領域福利服務對象由喪失勞動能力的弱勢群體轉為全體公民由剩余模式轉為普及性服務模式福利服務提供者由基督教會、民間組織、公民個人擴大到國家、公私企業(yè)和各類社區(qū)組織福利資源由少到多需要滿足途徑由市場就業(yè)為主轉變?yōu)閲以俜?/p>