1、<p>　　社會轉型期政治合法性視野中的政府改革及其實現(xiàn)途徑</p><p>　　【摘 要】 本文認為社會轉型期的政府改革要以增強政府的政治合法性為主旨。探索政府改革及其實現(xiàn)途徑：建設有限政府、法治政府、透明政府與廉潔政府；要健全協(xié)商民主制度，保證公共決策的科學化與民主化；要完善問責制，改進政府績效評估考評工作；要強化公共服務職能，注重民生問題的解決；要確立柔性維穩(wěn)思路，健全社會危機治理。 </p

2、><p>　　【關鍵詞】 社會轉型期；政治合法性；政府改革；政府的公信力與執(zhí)行力 </p><p>　　政治合法性就是社會公眾對于政治統(tǒng)治權力的認可與服從，“意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的”。[1]亨廷頓認為：“從自然法則的理論來看，政府行為的合法性在于這些行為能與“公眾哲學”保持一致。根據(jù)民主理論，政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現(xiàn)?！盵2]政府行為的

3、政治合法性在社會實踐中具體表現(xiàn)為政府的公信力與執(zhí)行力。政府的公信力與執(zhí)行力相互影響。政府的公信力低，政府的執(zhí)行力（包括社會動員與管理能力）就會因得不到民眾的支持而弱化，政府對社會的控制能力下降，政治不穩(wěn)定因素就會增加。西方政治學定律有所謂“塔西佗陷阱”：當一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。同樣，政府執(zhí)行力不強、執(zhí)行缺位、失位的現(xiàn)象會導致政府公信力受損，會造成公眾對政府的“信任危機”，成

4、為政治不穩(wěn)定的因素。 </p><p>　　政治合法性危機產(chǎn)生于向新社會結構過渡的時期，如果新制度在足夠長的時間內(nèi)不能滿足主要群體的期望，就會產(chǎn)生新的危機。事實上，無論西方發(fā)達國家，還是處于現(xiàn)代化進程中的發(fā)展中國家，都難以逃脫合法性危機的困擾。當前中國社會現(xiàn)正處于從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”、從“計劃”到“市場”的雙重轉型之中，這個時期既是“發(fā)展機遇期”，又是“矛盾凸顯期”。因此，在轉型期這一風險型社會下，政府要重塑政治

5、合法性資源，提高自身的政治權威，保持社會政治穩(wěn)定，就必須首先考慮能否以及怎樣以人民所認可的方式進行權力運行，大力推進政府改革，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。 </p><p>　　一、轉變政府職能，建立有限政府 </p><p>　　當代中國的社會轉型是由市場化改革主導的體制變遷過程，它要求政府的主要職能在于服務，而不在于經(jīng)營，政府管什么、不管什么，只取決于社會和個體的需要

6、。在計劃經(jīng)濟體制下，政府扮演著所有者和經(jīng)營者的“全能”角色，所謂管理就是控制、審批、監(jiān)管與罰款，而為社會和公眾提供公共產(chǎn)品與服務的職能和角色被弱化，導致政府角色定位中的“越位”、“缺位”與“錯位”及其嚴重的官僚主義作風，降低了公眾對政府的信任度和支持率。一些地方政府熱衷于充當企業(yè)家的角色，跑項目、建開發(fā)區(qū)、招商引資，卻沒有做好它應當做的事情，沒有為企業(yè)提供很好的市場秩序和安全保障，其結果是在某些地方出現(xiàn)了討債公司、刺刀合同、黑幫團伙、私

7、設公堂等非法現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定。歷史實踐證明，政府職能范圍與政府權威存在負相關性，政府職能的擴張必然導致政府能力的相對分散和政府管理效力的衰減。因此，深化政府改革的首要任務應是摒棄集權政府，確立政府權力作用的合理界線。政府應當放棄計劃經(jīng)濟年代秩序控制模式下政府包辦一切，充當社會萬能“保姆”角色的習慣性做法，退出經(jīng)營性、競爭性領域，把資源配置的權力還給市場，把生產(chǎn)經(jīng)營的權力回歸企業(yè)，集中全部精力做自己力所能及且必須由</p>

8、<p>　　二、依法行政，建設法治政府 </p><p>　　社會轉型的過程是一個傳統(tǒng)權威逐漸消失、法理型權威逐漸形成的過程，“法律面前人人平等”的觀念深入人心。政府要提高自身的政治合法性，不能單純依賴經(jīng)濟績效，更要依賴社會管理的法治化。這是由于：第一，經(jīng)濟增長具有周期性波動，不可能在任何時期都能維持高速增長，一旦經(jīng)濟增長速度放緩或停滯，政府統(tǒng)治的合法性基礎就容易受到質(zhì)疑。第二，法治的理念并不否認重視

9、民眾守法，但其重點是“治官”而非“治民”。德國社會學家馬克斯·韋伯在比較了傳統(tǒng)型權威、魅力型權威和法理型權威之后認為，法理型權威以服從法律和公眾對法律的至高無上的普遍信仰為基礎，是現(xiàn)代國家最穩(wěn)定且最有效率的合法權威形式。因此，政府必須按憲法和法律的授權活動而非依據(jù)目標或任務。我國《立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)公民的權利，發(fā)揚社會主義民主，保證公民通過多種形式參與立法活動。”為此，在行政立法時，要落實《憲法》規(guī)定的人民代表

10、大會制度，確立各級人大及其常務委員會立法，充分聽取有關各方的意見，讓公民及其民間組織參與法律制定的論辯過程，改變目前政府單方面立法的局面。 </p><p>　　三、推進政務公開，建設透明政府 </p><p>　　社會轉型期，新舊社會結構的過渡為制度的成長提供了有利空間，但制度的不確定性也帶來了一定的社會風險。而且由于互聯(lián)網(wǎng)信息時代，公眾掌握信息的渠道越來越廣泛，方式也越來越多樣化，能力

11、更是不斷在提高，傳統(tǒng)政府管理可依靠的信息不對稱優(yōu)勢正在逐漸消失。在某些情況下，如果政府不能及時給出權威的、已經(jīng)有證據(jù)支持的信息，容易引起公眾的“合理象”，給謠言的滋生提供土壤，影響政府的親和力和感召力?！澳壳霸S多集體上訪事件 （甚至包括行政復議、行政訴訟案件）中相當一部分是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的?！盵8]因此，政府要想提高公信力與執(zhí)行力，就必須做到權力運行透明，打破其神秘感，讓權力在陽光下運行。 </p>

12、<p>　　四、做好腐敗的綜合治理，建設清廉政府 </p><p>　　大量事實證明，轉型期是最容易產(chǎn)生政治腐敗的時期，“一般來講，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗，處于現(xiàn)代化進程中的國家比傳統(tǒng)國家的腐敗更普遍”。[10]腐敗是以公共權力謀取個人私利的行為，它“浪費了一個國家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”。[3]大量事實表明，在政府官員失信的各種行為中，腐敗是造成政府公信力弱化的最為

13、直接和明顯的行為，會對政府形象產(chǎn)生可怕的暈輪效應，即“10-1=0”——“哪怕政府用十分之一的權力謀私，也會喪失全部的威信”。特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用使任何一件事情都可能經(jīng)過傳導之后放大為巨大的“蝴蝶效應”，從而在民眾心理上造成極其惡劣的影響，使人們對整個政府的信任因為個別官員的腐敗而大打折扣。 因此，全面而徹底地遏制腐敗行為，是轉型期政府權力重新贏得政治合法性的重要手段。要加強黨紀國法和正確權力觀教育，消除官本位與特權思想，樹立公仆意識

14、，自覺遵紀守法；要進行制度創(chuàng)新，加強權力相互之間的制約；建立一個獨立于政府的、向國家最高權力機關負責的、統(tǒng)一而專業(yè)的反腐隊伍和體系；加強對權力的監(jiān)督，逐步形成和完善黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督、經(jīng)濟審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督的網(wǎng)絡，讓法</p><p>　　轉型期社會經(jīng)濟結構的分化，產(chǎn)生了新的階層和利益團體。這不可避免地產(chǎn)生了廣泛的政治參與的要求，從而對政府公共決策的合法性提出了新的要求和挑戰(zhàn)。協(xié)商民主本質(zhì)上是過程民主，

15、目的是通過公民直接參與和“在場效應”對政府自由裁量權的濫用起到制約作用，實現(xiàn)普遍接受的判斷或達成共識，最終形成科學合理的決策?！皡f(xié)商民主主張民主的核心應當是偏好的轉換，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的協(xié)商或?qū)徸h，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定”。[4]健全協(xié)商民主制度，在公共決策中實現(xiàn)對國家長遠利益與基層群眾的平衡與兼顧，有助于激發(fā)公民對公共政策方案的認同感和責任感，提高社會公眾在公共政

16、策執(zhí)行過程的配合程度，減小決策執(zhí)行過程中的阻力與偏差。所以，政府在進行公共決策時，應當使參與協(xié)商程序主體的范圍盡可能地廣泛，杜絕對參加者的資格預設特殊的條件。要請利害相關人，甚至是相關利益對立人，聽取他們的意見，以完善決策方案。重大決策必須經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審核和集體研究等五個程序，要“把公民不同意見的表達從街頭示威變?yōu)槿舜笳f(xié)在公共決策審議會上的理性分析和辯論”。[5</p><p>　　

17、六、完善問責制，改進政府績效評估考評工作 </p><p>　　社會轉型期，人們的民主意識和參政意識日益增強，已不再安于對被管理的服從，而是以主人翁態(tài)度來拷問政府活動的合法性。問責制度就是以人民群眾為代表的問責主體通過內(nèi)部監(jiān)督與外部評估，引導掌握公共權力的政府官員對按照客觀規(guī)律辦事，創(chuàng)造出真實的人民滿意的政績來，切實避免 “只對上負責，不對下負責”、“不怕群眾不滿意，只怕領導不注意”的行為傾向。有學者指出：“領導

18、人有權力必有責任，……追究領導人的責任應當法制化而不應政治化、運動化。”[6]為此，必須通過授權過程確立委托與代理關系、依據(jù)憲法與法律確立履約與問責關系。為了達到問責的真實目的 ——捍衛(wèi)公民權利和個體自由，就應當允許公民檢查權力是否存在被濫用的情形。[7]問責制重要的不是事后問責，而應是事前有效規(guī)范干部的行政行為。因此， 既要切實發(fā)揮行政監(jiān)察、監(jiān)督和審計機構的專門職能作用，又要強對政府治理績效的評估考核，這是實行行政問責制的前提與基礎。

19、建立起上級政府組織的、人大主導的、社會公眾積極參與的多元政府績效評估考核機制，對于“促進政府管理的民主化，監(jiān)督政府管理活動，提升公共服務質(zhì)量具有重要意義?！盵8] </p><p>　　七、強化公共服務職能，注重民生問題的解決 </p><p>　　當前中國的社會轉型是由主張“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟體制改革主導的，隨著所有制結構和經(jīng)濟關系的不斷調(diào)整與變革，民生狀態(tài)改善滯后于經(jīng)濟總量增長

20、的問題大量涌現(xiàn)出來。政府要強化自身權威，就必須實現(xiàn)自身的職能轉型，將過去生產(chǎn)建設型的政府轉變?yōu)楣卜招缘恼?，這是增強政府政治合法性的重要途徑。正如C·貝伊所說，“政府存在的理論基礎，決定其權威施用的合法范圍，以及人民服從與忠誠政府的幅度，就取決于其能否滿足人民的需要?！盵8]中國當前正處于社會轉型期，政府面臨的一個重要任務就是推進基本公共服務均等化，要把更多的公共資源投向貧困人口與弱勢群體。 </p><

21、;p>　　八、確立柔性維穩(wěn)思路，健全社會危機治理 </p><p>　　社會轉型期，各階層利益沖突和矛盾變得更加錯綜復雜，以頻發(fā)的群體性事件為主要表征的社會風險正呈快速上升態(tài)勢，維護公共安全成為政府的重要職責，“政府的任務就是保護人民的自由、財產(chǎn)和安全”，[9]面對公共危機的時刻，恰恰是政府以行動取信于民的契機，政府應大力推進“大部制”改革，促進跨部門間的協(xié)調(diào)與合作，將過去成本高昂的外部協(xié)調(diào)變?yōu)榉ɡ硐嗳莸膬?nèi)

22、部結構，通過法律制度明確界定各個部門的職責、權限，實現(xiàn)部門之間的無縫鏈接，同時要最大程度地吸收社會力量參與公共危機管理。以便在危機發(fā)生后，互相合作、分工負責、共同努力，化解危機帶來的各種風險。 </p><p><b>　　九、結語 </b></p><p>　　政府權力的政治合法性來自于人民群眾對政府行為的滿意與信任。人民群眾對于政府的滿意與信任，歸根結底來自于政府

23、所制定的各項經(jīng)濟、政治政策能夠給人們帶來切身的利益。因此，面對社會轉型期制度變遷帶來的民眾心理趨利性對政治信任的沖擊，既要從維護執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力的角度，更要從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，重視和推動政府改革，建立一個以民眾需求為導向、權力與責任對等的無縫隙政府，使民眾在任何時間、任何地點都能夠得到政府的完整公共服務。要加強制度建設，消除“潛規(guī)則”對“顯規(guī)則”的虛置?！巴ㄟ^制度規(guī)范公共權力，增強政府行為的可信性，為公眾施予政治信任形成激

24、發(fā)機制，為政府維系政治信任形成壓力機制。”[10]政府改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權力與利益的調(diào)整，是一項復雜的、長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要政府進行理性決策，堅持以人為本，以公民為顧客，使政府與公民之間的交流由以往的“單向性”命令型轉變?yōu)椤半p向性”互動型。 </p><p><b>　　【參考文獻】 </b></p><p>　　[1] （美）羅

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