1、<p>　　關于中央與地方權力關系的研究綜述</p><p>　　【摘要】 隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政治體制改革也提上日程，在中央和地方分權的過程中，出現(xiàn)了許多的矛盾和問題。因此，如何進行權力的優(yōu)化配置成為政治體制改革的重要問題。本文從權力的內(nèi)涵出發(fā)，通過對不同的標準和模式的分析，為中央和地方權力的合理劃分提出可行的方式方法。 </p><p>　　【關鍵詞】 中央集權 地方

2、分權 標準 模式 路徑 </p><p>　　新中國成立之后，我國中央和地方的權力劃分出現(xiàn)了一定的紊亂狀況，走入了“集權―分權―再集權―再分權，權力一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)之中，尤其是在改革開放之后，市場經(jīng)濟快速發(fā)展對于地方自主性和中央的宏觀調(diào)控能力都提出了更高的挑戰(zhàn)和要求，為維持經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭并把政治體制改革推向縱深，權力的合理劃分，穩(wěn)定的權力體系的建構勢在必行。 </p&g

3、t;<p>　　一、集權與分權中的“權力”概念 </p><p>　　傳統(tǒng)意義上的集權與分權強調(diào)權力在縱向上的劃分，中央集權“強調(diào)中央政府在整個社會協(xié)調(diào)和控制中的重要地位和作用”，地方分權的實質(zhì)在于：在一個主權國家的內(nèi)部，通過地域之間的分割而形成權力的分割，從而使中央和地方之間的權力形成分割、均衡并相互制約的結構。這里所提的權力并沒有確切的定義，有的學者認為這里的權力指的是行政權力，也有的學者認為這

4、里的權力指的是“中央與地方的權力關系實際上包含政治權力關系和行政權力關系”。也有學者將集權和分權的涵義擴展到水平層面，提出要進行地方政府同社會其他實體之間的權力劃分，即進行功能性的分權。 </p><p>　　從實踐的角度來講，集權與分權的權力仍應界定為狹義的政府權力，因為在具體的國家經(jīng)濟、社會事務的管理活動中行使的是行政權力，并且在當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展中，行政權力的影響也最為廣泛。公民權力則是將集權和分權的討論

5、擴展到了更廣泛的領域，綜合考慮這些權力的影響必然會因為概念的擴展而導致關系內(nèi)容的更加復雜，反而更加不利于問題的解決。 </p><p>　　二、合理的權力分配體系的衡量標準 </p><p>　　從近年來在這個問題上的部分研究成果看，研究者們?nèi)〉弥T多的共識，同時也在很多方面存在較大分歧。不論是高度的中央集權還是過度的地方分權都走向了極端，并不符合當前中國社會的現(xiàn)實，因此，“中央集權―地方分

6、權的混合體制”成為一種共識性的選擇。但是，對于如何分配中央與地方權力并使之達到最優(yōu)配置的問題卻存在著爭議。 </p><p>　　有的學者從地方自治的成本―利益角度來分析集權和分權的問題，地方自治在表達特殊性的地方偏好、促進地方間的政策競爭、培養(yǎng)民主參與精神、保障公民權利等方面有其優(yōu)勢和價值。當然，地方自治也需要一定的成本和條件，除了地方民主容易產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”之外，地方分權還不利于政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一以及財富再分

7、配。兩相權衡之下，地方自治至少是成本相對更低的“次優(yōu)選擇”。 </p><p>　　有學者從利益最大化的角度分析政府間縱向的權力關系模式，其最終的落腳點是在促進中國政府發(fā)展的整體利益的基礎上，維護中華民族的利益和國家利益。當國家和民族利益發(fā)生質(zhì)的變化時，政府間縱向關系所要實現(xiàn)的利益目標也會發(fā)生變化，與此同時，政府間縱向關系模式也隨之發(fā)展變化，或是傾向于維護中央權威，或是傾向于發(fā)揮地方積極性。 </p>

8、<p>　　有的學者從經(jīng)濟發(fā)展的角度來討論中央和地方的權力關系，其中一部分學者認為分權對經(jīng)濟發(fā)展有著正向的激勵作用，一方面，以GDP為考察指標的政府間“包干制”使得地方官員在“政治錦標賽”模式下發(fā)展地方經(jīng)濟的激勵大大增強。有的學者認為地方分權會嚴重削弱中央對地方政府和宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力。 </p><p>　　也有學者從政府職責權限的角度來探討中央和地方權力的劃分，他們認為以往中央政府與地方政府的權

9、力調(diào)整的“收放循環(huán)”，其中一個重要原因就是沒有明確雙方的職責權限，從而在權力的上收與下放過程中失去基本的依據(jù)。要實現(xiàn)中央和地方權力的合理劃分，就要明確區(qū)分中央和地方不同的職能和責任，擺脫政府間關系中不同層級政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度統(tǒng)一、一致的“職責同構”的“全能型”政府模式。 </p><p>　　除此之外，還有其他的學者從不同角度提出的標準，從這些不同的角度衡量權力分配的合理性，能夠得出不同的結論

10、；當然，這些衡量標準也都有不完善的地方，并不能全面的衡量出一種權力分配模式的優(yōu)劣。因此，根據(jù)這些衡量標準達到最優(yōu)的權力配置并不意味著我們找到了集權和分權最優(yōu)的平衡點。 </p><p>　　三、中央與地方權力分配的模式選擇 </p><p>　　1、創(chuàng)建伙伴型政府間縱向權力模式 </p><p>　　有學者提出了伙伴型政府間縱向權力結構框架的構建，構筑伙伴型政府間縱

11、向權力結構主要包括四個方面的體制創(chuàng)新：政府間的縱向分權體系；中央政府的再集權；政府間縱向合作與相互依存的權責架構；政府間縱向關系運行必要的監(jiān)督保障機制。伙伴型權力模式的建構，不僅有利于突破“條塊分割”，而且對于政府管理的彈性化有著積極意義。但是，該模式的建構在主觀方面，對公務人員的能力有著高要求；客觀方面，伙伴型關系一般發(fā)生在發(fā)達國家；并且該模式受政治環(huán)境影響較大，可能會面臨民主與效率的兩難困境。 </p><p&g

12、t;　　2、建立雙向依賴的中央―地方均權模式 </p><p>　　所謂雙向依賴的中央―地方均權結構即是指法律保障下的中央集權與地方分權并存并且相互依賴的政府機構。在這種結構下，權力的分配以權力性質(zhì)為對象。其核心體現(xiàn)在兩個方面：放權，即徹底的政治經(jīng)濟二元化，公共管理權與產(chǎn)權分離；收權，即中央財政適度收權。中央集權與地方分權相互依賴可以把利益和權力分配過程中的競爭性成本降至最低，缺陷在于過于強調(diào)中央和地方在財政權方

13、面的相互依賴性，而忽視了在職能、責任等方面的相互依賴性。 </p><p>　　3、構建博弈型的中央―地方分權模式 </p><p>　　持這種觀點的學者認為在一定時期內(nèi)，一個國家的利益總量是一個常數(shù)，國家的權力總量也是一個常數(shù)，中央和地方都想從常數(shù)中爭取更大的份額。因而中央與地方的關系可以看作是利益和權力分配過程中的“零和博弈”關系。一方能夠取得多大份額，主要取決于自己的斗爭和對方的妥協(xié)

14、，中央與地方權力關系格局的形成則取決于這種斗爭和妥協(xié)。這種模式的缺陷在于中央和地方在博弈的過程中過于關注其所獲權力及由此所帶來的局部利益，而忽視了整體利益和公民權益的維護。 　　4、中央集權下的地方權力分級模式 </p><p>　　堅持這一模式的學者認為，從經(jīng)濟學視角考察，由于地方差異以及人們的偏好不同，公共產(chǎn)品適宜實行分級供給。按公共產(chǎn)品的區(qū)域?qū)傩詣澐?，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、準全國性公共產(chǎn)品及地方性

15、公共產(chǎn)品。地方政府提供的地方性公共產(chǎn)品最能迎合該地區(qū)居民的偏好，因而也是最有效率的。根據(jù)這一理論創(chuàng)建的模式的特點是：宏觀調(diào)控權、綜合管理權和監(jiān)管執(zhí)法權高度集中在中央，地方經(jīng)濟發(fā)展和地方公共產(chǎn)品供給以及相應的財政權按照分級管理的原則，層層下放。 </p><p>　　該模式的優(yōu)勢在于，垂直管理部門具有政策制定和行政執(zhí)法兩大功能，政策制定功能體現(xiàn)的是維護性正義，行政執(zhí)法功能體現(xiàn)的是矯正性正義，從而排除地方保護主義的干

16、擾。但是，政府職能部門實行垂直管理極有可能出現(xiàn)“利益部門化”，加劇權力濫用和腐敗的程度，也極可能脫離當?shù)氐目陀^現(xiàn)實。 </p><p>　　四、建構合理的權力分配結構的路徑選擇 </p><p>　　關于如何構建合理的集權分權體系的問題，不同的學者有著不同的側重點，但是綜合近年來學者的研究，重點主要集中于以下幾個方面。 </p><p><b>　　1、進

17、行法制建設 </b></p><p>　　法制建設是構建合理權力體系的關鍵所在，許多學者對這一點都進行了深入的研究。法制建設具體內(nèi)容包括：中央與地方的職責權限由法律明確規(guī)定，并進行具體劃分，由法律提供有效保障；設立相對獨立的專門機構裁決中央與地方之間的權限爭議；進行程序立法。中央政府與地方政府的結構形式以及中央與地方職責關系模式，都應當依法定程序進行調(diào)整從而保持中央與地方關系的相對穩(wěn)定性。 </

18、p><p><b>　　2、構建監(jiān)督機制 </b></p><p>　　完善的監(jiān)督機制的構建是合理的權力體系建構和運行的有效保障。要建立完善的監(jiān)督機制應要完善權力監(jiān)督系統(tǒng)，健全權力監(jiān)督方式，還要進一步理順監(jiān)督權和被監(jiān)督權的關系。 </p><p><b>　　3、實現(xiàn)權責統(tǒng)一 </b></p><p>

19、　　權責統(tǒng)一是合理劃分中央和地方權力關系的前提，所謂權責統(tǒng)一，即是指根據(jù)商品經(jīng)濟發(fā)展和民主法制建設的需要，明確各級政府的職責范圍，根據(jù)職責范圍，授予相應的權力，并依法規(guī)定各級政府在沒有很好地履行自己職責的情況下所應承擔的政治責任、法律責任和經(jīng)濟責任。只有做到權責統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)權力的合理劃分。 </p><p>　　總體來看，當前對中央與地方權力分配體系的研究，還存在著一定的缺點與不足，對于集權與分權的模式化研

20、究缺乏，沒有形成系統(tǒng)化的模式理論，沒有形成共識性的建構標準和模式選擇；研究的問題過于整體化合宏觀化，缺乏對領域內(nèi)某個問題深入、細致的研究，對于具體的分權的案例分析較少，難以取得具有特殊性和針對性的經(jīng)驗借鑒等等。 </p><p><b>　　【參考文獻】 </b></p><p>　　[1] 林尚立：國內(nèi)政府間關系[M].浙江人民出版社，1998. </p>

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22、關系研究[M].吉林大學出版社，1991. </p><p>　　[6] 周黎安：轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理[M].格致出版社，2008. </p><p>　　[7] 李侃如：治理中國――從革命到改革[M].中國社會科學出版社，2010. </p><p>　　[8] 李壽初：中國政府制度[M].中央民族大學出版社，1997. </p><

23、;p>　　[9] 張愛琴、王英津：實現(xiàn)中央與地方關系現(xiàn)代化的思考[J].山東大學學報，1999（1）. </p><p>　　[10] 黃世楚、李彬：近年來中央與地方關系研究綜述[J].湖北大學學報，2001（3）. </p><p>　　[11] 王紹光、胡鞍鋼：關于中國國家能力的研究報告[M].遼寧人民出版社，1993. </p><p>　　[12] 郭

24、小聰：集權與分權：依據(jù)、邊界與制約[J].學術研究，2008（2）. </p><p>　　[13] 胡克鵬：我國政治體制改革中的中央與地方關系[J].廊坊師范學院學報，2007（6）. </p><p>　　[14] 張緊跟：淺論中央與地方關系的法制化[J].江西行政學院學報，2002（6）. </p><p>　　[15] 胡鞍鋼：正確認識處理市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中中央