1、農(nóng)地非農(nóng)化是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段土地利用的主要特征，在我國(guó)當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地必須先利用國(guó)家權(quán)力征收為國(guó)家所有才能進(jìn)行劃撥或出讓，期間涉及到失地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題。由于相關(guān)法律法規(guī)制度的不完善以及政府角色定位出現(xiàn)偏差，農(nóng)民不僅得到的征地補(bǔ)償費(fèi)偏低，而且工作無(wú)法落實(shí)，造成農(nóng)民失地后生活陷入困境。這種侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，是土地征收補(bǔ)償不公平的體現(xiàn)。鑒于這種現(xiàn)狀，建議采取農(nóng)村集體土地入市或農(nóng)地先征后用，土地增值收益合

2、理分配的路徑。 不可否認(rèn)的是，農(nóng)地非農(nóng)化對(duì)國(guó)家和地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極的影響。如果把土地征收補(bǔ)償?shù)男誓繕?biāo)定位為土地資源配置效率和勞動(dòng)力資源配置效率，那么，目前為止，土地征收補(bǔ)償?shù)男手饕憩F(xiàn)為農(nóng)地資源配置對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)以及土地出讓金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。前者是因?yàn)橥恋刭Y源在不同部門用途間存在比較利益，后者是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹁哂泄藏?cái)政的功能。 通過(guò)江蘇昆山、南京、揚(yáng)州以及宿遷的土地收益分配實(shí)例我們看到，在農(nóng)民和政府之間，農(nóng)

3、民分享的土地收益偏低，反映了土地征收補(bǔ)償過(guò)程中各利益主體之間收益分配的不公平；在中央、省、市、區(qū)政府之間，市級(jí)政府分享的比例較高，中央和省級(jí)政府的分配比例較低，這種局面可能一方面會(huì)刺激地方政府加速農(nóng)地非農(nóng)化，另一方面中央和省級(jí)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控耕地保護(hù)的力度受限制，難以形成耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，這些都將降低土地資源配置效率，影響宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 可以認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度存在公平與效率雙重缺失的困境，其中有土地制度

4、不完善的原因，但相當(dāng)程度上是政府失靈造成的。政府失靈在土地征收補(bǔ)償中是一普遍現(xiàn)象，但并不代表所有的地方政府在此問(wèn)題上均無(wú)作為，江蘇蘇州、昆山、南京三地地方政府在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題上進(jìn)行了大膽的實(shí)踐創(chuàng)新，比如通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)鼓勵(lì)它們積極吸納失地農(nóng)民，通過(guò)住房補(bǔ)償保證失地農(nóng)民既有安身之處，又能將房屋出租獲得經(jīng)濟(jì)來(lái)源，通過(guò)土地折價(jià)入股分紅保證農(nóng)民具有長(zhǎng)期收益等等。雖然任何方法都不是非常完善的，但總體上都取得了良好的社會(huì)效果，一定程度上兼顧了公平與效

5、率目標(biāo)，值得借鑒學(xué)習(xí)。 在以上的分析框架下，本文認(rèn)為要同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c效率目標(biāo)必須做到以下幾點(diǎn)：一、修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，確保土地征收補(bǔ)償行為有章可循，有法可依；二、合理界定農(nóng)地資源價(jià)值，這是公平補(bǔ)償失地農(nóng)民的前提；三、將土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算范疇，實(shí)施收支兩條線管理，使其經(jīng)濟(jì)效用最大化；四、土地征收補(bǔ)償是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，各地必須從市情、區(qū)情出發(fā)，探索多途徑的補(bǔ)償方式，精心測(cè)算方案，認(rèn)真組織試點(diǎn)；五、推行