1、公共事業(yè)管理的理論基礎,一、公共產(chǎn)品理論與公共事業(yè)管理 二、市場失靈理論與公共事業(yè)管理三、公共管理部門與公共事業(yè)管理,公共產(chǎn)品理論與公共事業(yè)管理,一、公共產(chǎn)品的定義1.“公共物品（public goods）是這樣一些產(chǎn)品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個社區(qū)里。私人物品（private goods）是這樣一些產(chǎn)品，它們能分割開來并可分別地提供給不同的個人，也不帶給他人外部的收益或成本。” —

2、—薩繆爾森：《經(jīng)濟學（上）》（第14版），第571頁，北京經(jīng)濟學院出版社，1996年版。,,2.公共物品的特征：（1）效用的不可分割性（2）消費的非競爭性（3）收益的非排他性,,3.純公共物品與準公共物品,,4.需要注意的是：公共產(chǎn)品的屬性不是一成不變的。,,二、公共產(chǎn)品的供給 1.公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給：供給不足與過度供給這兩個問題學者普遍認為必須依靠政府力量，通過政府強制性的征稅來加以解決。是否一定如此？,,2.準

3、公共產(chǎn)品的供給： 準公共產(chǎn)品性質的特殊性決定了其供給方式的多樣性,市場失靈理論與公共事業(yè)管理,市場失靈與公共產(chǎn)品供給的缺失1.市場缺陷：（1）壟斷（2）外部性（3）信息不對稱（4）收入分配不公（5）無法自動實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給,,2.市場失靈與政府職能：現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能： a.    彌補市場失靈，為社會提供公共物品

4、 b.    糾正公共產(chǎn)品的外部效應 c.    調節(jié)收入及財產(chǎn)的再分配 d. 維護社會與市場秩序,政府失靈與公共產(chǎn)品供給的低效與不足,1.所謂政府失靈，是指個人對公共產(chǎn)品的需求在現(xiàn)代政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共產(chǎn)品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府活動并不總像應該的那樣或理論上所

5、說的那樣“有效”。,,2.政府失靈的表現(xiàn)：（1）政府政策的低效率（2）政府實現(xiàn)職能的效率低下（3）政府的尋租活動,,3.政府失靈導致的公共產(chǎn)品供給低效和不足：（1）政府供給公共產(chǎn)品的效率低下（2）政府供給的公共產(chǎn)品的質和量不足,公共管理部門與公共事業(yè)管理,公共事業(yè)管理部門的界定社會部門的分類 公共部門——私人部門第三部門（非政府組織（NGO） 非營利組織（NPO） ）,目前國際上幾種定義第三部門的方式：,第一種是給出法

6、律上的定義。 第二種是依據(jù)組織的資金來源加以定義。（聯(lián)合國國民經(jīng)濟核算體系的標準。） 第三種是依據(jù)組織的“結構與運作”定義。（美國約翰—霍布金斯大學非營利組織比較研究中心。）,非營利組織具有五個特征：,沃爾弗認為，非營利組織具有五個特征：一是有服務大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結構；三是有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。 凡符合這五個特征

7、的組織一般被認為是第三部門組織。,中國當前的第三部門組織：,一是在民政部門登記注冊的社會團體（包括基金會）。二是在民政部門登記注冊的民辦非企業(yè)單位。以上三種組織在目前的法律規(guī)定中比較明確。對于它們的行政管理體制可以概括為“歸口登記，雙重負責，分級管理”。三是民間自下而上的草根組織。四是在單位內部活動，不需要登記注冊的社會組織。五是廣大農(nóng)村的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、農(nóng)村合作社組織。,,相比較而言，國內外對中國的人民團體、村民自治組織、事業(yè)

8、單位是否屬于第三部門則存在較大的爭議。 人民團體 村民自治組織 事業(yè)單位,公共事業(yè)管理中的組織,一、政府與公共事業(yè)管理二、非政府組織與公共事業(yè)管理三、事業(yè)單位與公共事業(yè)管理,,——“公共管理者所需關注的基本問題是政府應該做什么和不應該做什么?！保W文·休斯）,一、政府與公共事業(yè)管理,（一）政府是公共事業(yè)管理的核心（二）公共部門是公共事業(yè)管理的重要提供者,（一）政府是公共事業(yè)管理的核心,1.提供公共服務是政府的重要職

9、能2.公共服務的特性決定了政府在治理結構中處于核心地位3.政府組織公共事業(yè)管理具有一定的優(yōu)勢,（二）公共部門是公共事業(yè)管理的重要提供者,公共部門：政府部門、政府部門的代理機構、公法行政實體、政府企業(yè),西方國家公共事業(yè)管理中的政府治理機構,西方各國公共服務的政府治理機構并沒有統(tǒng)一的模式。教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、科技事業(yè)和社會保障事業(yè)是政府的重點治理領域，在這幾個領域中，政府分別采取了不同的公共供給策略，設立了不同的代理機構。每個代理機

10、構都是一個提供公共服務的中心，都有自己特定的工作范圍。,美國公共服務治理機構,主要的特點是多元分散：科技事業(yè)高等教育事業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)社會保障事業(yè),日本公共服務治理機構,主要的特點是集中于分散相結合：科技管理體制高等教育管理體制,法國的公共服務治理機構,不同領域具有不同的管理體制：教育管理體制比較中央集權文化事業(yè)治理呈現(xiàn)出集權、分權和放權相結合的特點衛(wèi)生事業(yè)呈現(xiàn)出一種“社會保險”的特點,二、非政府組織與公共事業(yè)管理,第三

11、部門既是公共服務的主要提供者，又是公共治理的參與者,,國外第三部門在公共服務治理中的作用：1.第三部門已成為一個凝聚社會資本投入公共服務的載體2.第三部門是填補政府職能轉變形成的“治理真空”的重要力量3.第三部門是吸納就業(yè)的重要渠道,西方國家非營利組織的監(jiān)管制度,構筑了一個多層次的監(jiān)督管理體系，包括：政府監(jiān)管制度立法和司法監(jiān)管制度行業(yè)監(jiān)督制度社會監(jiān)督制度,,第三部門在我國公共事業(yè)管理領域發(fā)揮的積極作用：1.第三部門可以提

12、高公共事業(yè)的發(fā)展效率2.第三部門能較好地滿足社會的多元化需求3.第三部門的發(fā)展是重塑政府治理公共事業(yè)職能的必然要求,國外公共服務領域的市場化進程,（一）大力引入私營方式（二）把公民視為“顧客”，強調以“顧客”為中心（三）強化競爭機制（1）做到信息公開，競價公平（2）給公民選擇權（3）內部市場（4）對一些特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)引入比較競爭機制,國外公共服務市場化的主要形式,（一）公私合作（1）合同外包（2）特許經(jīng)營（3）共同

13、生產(chǎn)（二）私有化或民營化（三）使用者付費制,公共服務市場化進程中的政府責任,強化政府責任是公共服務市場化的關鍵。政府責任主要體現(xiàn)在：防止產(chǎn)生新的壟斷避免因尋租而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象制定合理的價格機制加強公共服務市場化的法制建設建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度,西方發(fā)達國家公共事業(yè)管理體制的基本特征：,政府的核心地位和主導作用呈現(xiàn)出強化趨勢分散化和多元化的治理體系法制化和規(guī)范化的治理程序,三、事業(yè)單位與公共事業(yè)管理,（一）、事業(yè)單

14、位是什么？（二）、事業(yè)單位具有哪些特征？（三）、事業(yè)單位改革的必要性（四）、事業(yè)單位過去的改革過程（五）、探索中國事業(yè)單位改革戰(zhàn)略,（一）、事業(yè)單位是什么？,事業(yè)單位：,國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。,目前我國事業(yè)單位主要包括以下幾種類型：,（1）教育事業(yè)單位（2）科技事業(yè)單位（3）文化事業(yè)單位（4）衛(wèi)生事業(yè)單位（5）體育事業(yè)單位（

15、6）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會福利事業(yè)單位（10）社會中介事業(yè)單位（11）機關后勤服務事業(yè)單位,改革事業(yè)單位與改善中國的公共服務,中國有100多萬個事業(yè)單位，職工總數(shù)接近 3000萬。大多數(shù)事業(yè)單位建立的目的是提供公共服務。迄今為止，在中國，非國有部門在公共服務提供方面的參與還相當有限。因此，改善事業(yè)單位的績效，對于提高公共服務的質量，適應中國所確定的建設小康社會的目標，落實“以人為本”的發(fā)

16、展觀，具有非常關鍵的意義。,續(xù),雖然過去以“推向市場”為目標的改革取得了很大成就，但同時也在公共服務領域引入了一些不合意的激勵機制。事業(yè)單位近一半的資金是依靠收費獲得的，這些收入一部分用于為事業(yè)單位開展其他服務提供資金，同時也被用于向員工發(fā)放正常工資之外的獎金和福利。這使得事業(yè)單位及其上級主管部門具有很強的動機去扭曲公共服務市場。隨著收入差距的不斷擴大，依靠向使用者收費為公共服務融資的方式越來越阻礙低收入人群獲得必要服務。,續(xù),此外，在

17、事業(yè)單位“創(chuàng)收”自主權擴大的同時，并沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度。與此同時，富余人員的存在也嚴重影響著事業(yè)單位的效率。近些年來，雖然政府大幅增加了對公共服務的投入，但除了少數(shù)領域外，收費價格并沒有相應下降。有許多證據(jù)表明，增加的投入更多地被用在了人員開支上。,（二）、事業(yè)單位具有哪些特征？,在改革前的體制下，政府對所有事業(yè)單位的管理方式都是一樣的，可概括為以下幾點（成思危，2000）： 1) 政府所有并管理；

18、2) 既不是政府部門，也不是國有企業(yè)； 3) 其全部運營資金來源于財政預算； 4) 人員受公務員人員編制控制； 5) 活動按照國家計劃進行； 6) 運營脫離市場。,除了這一共同歷史背景，各類事業(yè)單位之間存在巨大的差異：首先，各個事業(yè)單位所提供服務的性質大不相同。例如，既有提供純公共產(chǎn)品的機構如疾病控制中心，也有提供純私人物品的機構如娛樂書籍出版商。第二，現(xiàn)在的事業(yè)單位都已離開了改革前的事業(yè)單位模式，但程度不同。尤其是，運營資

19、金在多大程度上來源于預算分配，多大程度來自自己創(chuàng)收，其運行在多大程度上受國家計劃控制，不同的單位之間差別很大。除了事業(yè)單位身份帶來的特權外，如無償使用國家土地，許多事業(yè)單位的運營與國有企業(yè)已經(jīng)沒有多少區(qū)別。,如此的差異性表明，這些機構共有的“事業(yè)單位”這一名稱更多地是一個歷史遺產(chǎn)，而不是依據(jù)合理的經(jīng)濟原理而定義的概念。根據(jù)這一共有名稱制定改革目標時需要非常謹慎。尤其是，中國事業(yè)單位改革的范圍不能僅限于改革那些現(xiàn)在被叫做事業(yè)單位的機構或政

20、府管理這些機構的方式。中國面臨的更為根本的挑戰(zhàn)——從而也是事業(yè)單位改革應該集中關注的問題——是如何保證公共服務的充分提供，如何發(fā)展有效率的、與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟和小康社會目標相適應的公共服務業(yè)。,因此，事業(yè)單位改革的核心問題是：1) 政府應該做什么？政府應該干預嗎？ 2) 如果政府應該干預，應該由哪級政府進行干預？ 3) 對每級政府來說，怎么干預？政府有哪些可行的方式進行干預？如何在其中進行選擇？,（三）、事業(yè)單位改革的必要性,,中國

21、有100多萬個事業(yè)單位，2002年職工總數(shù)接近3000萬人，占公共部門就業(yè)人數(shù)的41％，全國勞動力總量的4％。中國的經(jīng)濟資源有相當大一部分投入到了事業(yè)單位，其中包括60％的受過最良好教育的專業(yè)技術人員，大量的國有土地，大約三分之二的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，以及各級政府綜合預算經(jīng)常性開支的三分之一。,,從行業(yè)構成看，事業(yè)單位主要分布在教科文衛(wèi)等公益事業(yè)領域，其中教育單位1400萬人，衛(wèi)生單位450萬人，農(nóng)業(yè)單位300萬人，文化、交通、城市公用單

22、位各100萬人。,,事業(yè)單位是由政府管理的。它們一般隸屬于以下六個層級的政府中的某一級并由其主管，這六個層次分別是：國務院、中央部委和?。ㄊ校┱?、地區(qū)（市）政府、縣（市、區(qū)）政府和鄉(xiāng)政府。事業(yè)單位的主管部門常常掌握著任命事業(yè)單位管理層、審核批準事業(yè)單位預算、財務、人事計劃，以及評估事業(yè)單位業(yè)績等各項權力。,事業(yè)單位一般由財政預算提供部分資金。2002年，預算撥款占事業(yè)單位資金總量的47.6％，另有48.2％來自事業(yè)單位收取的費用，包括

23、事業(yè)收入（45.5％）和經(jīng)營收入（2.7％）。通過經(jīng)營性活動，中央和省級的事業(yè)單位通常能籌集到更多的資金，而縣級和鄉(xiāng)級事業(yè)單位則主要依賴預算撥款。2002年事業(yè)單位總支出中，人員支出占29％，其他經(jīng)常性支出占43％，項目投資占22％。,在多數(shù)方面，事業(yè)單位的人事制度與政府公務員體制基本相同，如人員聘用、養(yǎng)老保險和報酬制度。盡管近期進行了改革，但事業(yè)單位職工仍然享受著事實上的終身雇傭。事業(yè)單位職工的正式工資等級也和政府公務員相差無己。最大

24、的不同之處在于事業(yè)單位職工在非正式工資和獎金分配上比政府公務員享有更大的靈活性。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇方面，事業(yè)單位職工和政府公務員沒有什么區(qū)別，但都與國有企業(yè)的職工存在差別。,（四）、事業(yè)單位過去的改革過程,成思危課題組：這個課題組在2001年強調，事業(yè)單位改革需要確立一個“目標模式”，并進一步提出了一個包含六項要素的模式。     第一個要素是區(qū)分公共物品和私人物品。把不生產(chǎn)公共物品的事業(yè)

25、單位轉制為企業(yè)，把與公共物品提供有關的事業(yè)單位，轉制為可由政府或民營機構運作的非營利機構。     政府應負擔起管理和運作純公益性非營利機構的主要責任，而準公益性非營利機構應主要由民營機構運作。     第二個要素是“整合社會資源”，通過慈善捐助和向使用者收費為公共物品的提供付費。希望在中國，“非營利機構成為社會服務創(chuàng)新的主要源泉”，而且“非營利機構的收

26、入主要來自社會”。     其他四個要素與如何促進非營利機構的發(fā)展有關，其中包括“給予非營利機構優(yōu)惠政策”、制定“招募志愿者”戰(zhàn)略、通過立法使非營利機構獨立于政府之外、對非營利機構的管理者和職工進行技能培訓。,國務院發(fā)展研究中心課題組：2003年，課題組負責人葛延風發(fā)表的一篇論文，提出了事業(yè)單位改革的一些關鍵問題，在某些重要問題上，與成思危課題組看法不同。   

27、0; 他們認為，一些主要提供“社會公益性服務”的事業(yè)單位已經(jīng)過度市場化，“放權過度、約束不足”，“突出機構和個人利益目標而忽視甚至背離、損害社會公益目標”。     政府必須擔負起組織此類“社會服務”的責任，不管是直接通過國有部門，還是采取其他間接的形式?！肮嫘陨鐣铡钡奶峁┒紤撚烧苯咏M織，其中包括由政府提供必需的預算投入。     

28、改革還應包括政府間財政轉移支付制度的全面改革。,科技部課題組：與國研中心課題組的結論類似，2003年完成的研究報告認為，市場機制在私人物品提供方面通常具有更高的效率。但是，政府必須在保證公共物品提供方面承擔起主要責任。     研究還對“公共服務被侵蝕”現(xiàn)象發(fā)出了嚴重警告，而公共服務受到侵蝕，恰恰是源自現(xiàn)行的事業(yè)單位改革戰(zhàn)略。,國家發(fā)改委課題組：發(fā)改委的觀點是，應該把事業(yè)單位重新定義為介

29、于政府和企業(yè)之間的、進行社會服務和公益性服務的組織，即它們的基本特征是“非政府(而非二政府)、非企業(yè)(而非準企業(yè))、非贏利(而非變相贏利)”。     發(fā)改委建議，事業(yè)單位應在“公共事務、公益性服務、社會互助和慈善援助等”領域內運作。     這就需要區(qū)分三類事業(yè)單位，即從事社會服務和公用事業(yè)服務的機構，從事社會保障、社會救濟、慈善施助事業(yè)的機構、從事政

30、府和企業(yè)之間溝通協(xié)調服務的機構。,世界銀行報告：應原國務院經(jīng)濟體制改革辦公室（體改辦）的要求，世界銀行于2002年9月開始了一項關于中國事業(yè)單位改革的研究課題。世界銀行課題組的主要工作是試圖為中國事業(yè)單位改革的研究建立一個分析框架。報告主要關注的是如何制定改革戰(zhàn)略，對基本上由國家經(jīng)營的整個事業(yè)部門進行重組和改革，以便為服務業(yè)未來二十年的發(fā)展鋪平道路，實現(xiàn)建成“小康”社會的目標。報告分析的焦點是政府在公共服務提供中的角色。,一、19

31、78年至1992年初步探索階段：,主要特點：（1）初步理順了社會事業(yè)各領域的管理體制（2）明確事業(yè)單位地位，擴大事業(yè)單位自主權（3）人事制度改革開始推進,1992年至2002年逐步深入階段：,主要特點：（1）明確了事業(yè)單位分類改革的方向（2）從一般試行轉入綜合性改革（3）全面推行聘用制,2002年至今重點推進階段：,主要特點：這一階段改革的總體特點是改革社會事業(yè)治理制度本身，而不是僅僅對其內部管理制度的改革。,新一輪事業(yè)

32、單位改革的思路:（1）分類界定，深化改革，調整體制結構，建立一個能夠與市場經(jīng)濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。（2）堅持分類指導、分類改革的原則，以分類界定為基礎，以改制、轉制、回歸為主要辦法，進行分類改革。（3）深化事業(yè)單位內部管理體制改革，創(chuàng)新體制、轉化機制、建立現(xiàn)代事業(yè)法人治理結構。（4）加快推進公共事業(yè)社會化發(fā)展，形成適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求的政府社會分擔公共事務的體制和機制。,過去的改

33、革具有一些共同特征:,首先，過去的改革措施都是在缺乏一個成熟的整體戰(zhàn)略的情況下實行的；第二，事業(yè)單位改革方案的設計經(jīng)常基于對事業(yè)單位的分類，而分類的基礎是“公益性”概念；第三，改革的總體方向是市場取向。不過，20世紀90年代末期以來，也出現(xiàn)了一些新的趨勢。一方面，在公共服務提供方面，出現(xiàn)了更多的私營部門參與。另一方面，在對事業(yè)單位引入市場型激勵機制的同時，也開始強調公共服務提供的“非營利”概念。,現(xiàn)在存在哪些問題？,事業(yè)單位的績效對于改

34、善公共部門的服務提供，使之符合建設“小康”社會和“以人為本”的發(fā)展要求，極為重要。雖然過去的改革努力取得了很大成績，但在服務提供方面引入了一些不合意的激勵因素。其結果是，服務質量參差不齊，成本有效性不夠，人們享受服務的機會不均等。對關鍵服務的資金供給不足，低收入弱勢群體承擔了過多過重的費用負擔，而與此同時，為事業(yè)單位提供資金仍然是各級政府的一個沉重包袱。,事業(yè)單位“創(chuàng)收”的積極性很高，但在提供高質量、低成本的服務方面積極性卻沒有那么高。

35、更糟糕的是，強烈的創(chuàng)收積極性在一些地區(qū)導致服務質量惡化，并且造成了不公平現(xiàn)象。此外，龐大而無處不在的國有事業(yè)單位阻礙著非國有服務部門的出現(xiàn)，而非國有服務部門對中國維持持續(xù)的高速增長和提高生產(chǎn)率都具有非常重要的意義。改善服務提供要求進行一場深遠的改革，要求以一種協(xié)調的方式同時處理好付費和激勵兩方面的問題。,民營化的兩個案例：,近些年來，教育和衛(wèi)生領域的民營化廣泛存在。民營化在中國被稱為“轉制”。在教育領域，公立學校和大學的民營化采用了某些

36、復雜的方式。一般情況下，轉制學校并沒有被完全私有化，它們屬于“公立民辦”。也就是說，資產(chǎn)仍為國有，職工仍然是事業(yè)單位從業(yè)人員，但管理層被賦予了廣泛的自主權，從收費、聘用和解聘人員、招生、資產(chǎn)管理和后勤服務等方面來看，這些學校的管理與民辦學校沒有什么區(qū)別。,續(xù),就高等教育機構而言，民營化的載體是“獨立學院”，按 2003 年教育部的一份文件，這些獨立學院是現(xiàn)存國家高等教育機構的下屬機構，但擁有“新機制和新模式”。這份文件允許企業(yè)、事業(yè)單位

37、、社會組織和個人以公立高等教育機構合作者的身份經(jīng)營獨立學院，并掛靠于公立高等教育機構，并要求所有獨立學院采用“民辦機制”和“新的運作模式”。,續(xù),衛(wèi)生領域的民營化改革與國有企業(yè)改革十分相似。私有產(chǎn)權被通過各種方式引入了醫(yī)療機構，管理層和職工收購是方式之一，向外部人員出售也是一種方式。合資則是另一種方式，在合資過程中，國有醫(yī)院由外部投資人進行重組。實際上，許多省市包括北京和上海，已經(jīng)宣布計劃將把一些國有醫(yī)院公司化并引進私有產(chǎn)權。有些地方，

38、從國有企業(yè)剝離出來的醫(yī)院首先考慮的改革辦法就是民營化，因為這些醫(yī)院通常財務困難，需要外來資金進行重組。,案例一：,江蘇省宿遷市醫(yī)院民營化： 江蘇省宿遷市在把所有醫(yī)院都民營化之后便成為爭論的中心。江蘇省是一個富裕的省份，但宿遷市卻比較窮，人口 515 萬，2001 年人均 GDP 為 4500 元。自2000 年開始，宿遷市把 124 所縣級和 6 所鄉(xiāng)級國有醫(yī)院全部進行了民營化，出售總額達到 3.23 億元人民幣。,續(xù),有報紙報道，

39、民營化導致醫(yī)院服務水平下降，價格上漲。從 2000 年到 2002 年，在市級醫(yī)院里，門診病人人均花費由 90 元人民幣漲至113 元，縣級醫(yī)院由 51 元漲至 143 元，鄉(xiāng)級醫(yī)院由 32 元漲至 35 元。部分私人業(yè)主后來發(fā)現(xiàn)自己身處財務困境，因為在購買的時候，醫(yī)院資產(chǎn)往往定價過高或者隱瞞了債務。在一所被一個醫(yī)生以 1.3 億元買下的縣級醫(yī)院里，甚至連救護車部門都被要求自己創(chuàng)收，支付成本。資料來源：《財經(jīng)時報》，2003年 9月

40、26日,案例二：,某城市醫(yī)院醫(yī)生的報酬 據(jù)當?shù)匾患覉蠹垐蟮溃持嗅t(yī)院在 2003 年實行了一套新的“績效考核分配”制度。按照新制度，醫(yī)生們平均工資的30%為基礎工資，其余部分則根據(jù)“業(yè)績”靈活發(fā)放。一個“業(yè)績”不好的科室的醫(yī)生每月拿 700 元，而那些“業(yè)績”較好的科室的醫(yī)生可以拿到 10000元。結果，工傷鑒定科成為全院業(yè)績最好的科室。,續(xù),在醫(yī)生的報酬結構中，有一部分與他們開出的藥品和檢查費用是聯(lián)系在一起的，比如，中藥提成 11%

41、，西藥提成 2%，理化檢查提成 10%，處置費提成 13%，給患者開一個 CT提 17元，開一個彩超提 10元。資料來源：網(wǎng)址：http://news.sina.com.cn/c/2004-06-07/01593389284.shtml.,（五）、探索中國事業(yè)單位改革戰(zhàn)略,為了改善公共服務，中國需要進行全面、協(xié)調的事業(yè)單位改革，其中包括重新界定政府的角色和從商業(yè)性活動中退出，改革公共財政以便更好地為公共服務付費，允許非國有部門提供更多

42、的公共產(chǎn)品，加強公共部門內部的問責機制，建立績效管理和監(jiān)督體制。由于事業(yè)單位的復雜性和多樣化特征，改革的設計與實施必須充分考慮不同部門和不同地區(qū)的具體環(huán)境以及對員工的影響。因此，有必要在中央層面建立一個跨部門的改革領導小組對事業(yè)單位改革進行指導和監(jiān)督。,A．重新界定政府角色,盡管中國在向社會主義市場經(jīng)濟轉軌的道路上已經(jīng)取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考慮國家在公共服務中的角色。今天中國的事業(yè)單位所從事的很多活動都可以被看作是私人物品

43、或服務的商業(yè)化生產(chǎn)，這類活動最好留給非國有部門和市場去做。在考慮政府干預的標準時經(jīng)常使用的“公益性”概念應該只是政府進行干預的一個必要條件，而非充分條件。只有在市場出現(xiàn)失靈的場合，政府干預才有合理依據(jù)。,B．改善付費機制,中國的政府支出以東亞地區(qū)的標準來說是不低的。但是，對實現(xiàn)國家的政策目標起關鍵作用的核心服務仍面臨資金嚴重不足的問題，在貧困地區(qū)尤為突出。這種情況要求在全國范圍內、在各種服務之間更有效地分配公共資源。除了將某些商業(yè)性活動

44、交給國有企業(yè)和私人部門之外，政府還應該： 改革預算管理，更好地協(xié)調資源與優(yōu)先次序之間的關系。近些年來，中央政府在預算改革方面取得了重大進展，但許多地方政府在很大程度上仍然遵循一種增量預算方法，使用這種方法，一些活動即使已經(jīng)不是政策重點，其經(jīng)費也無法削減。 改革政府間的財政關系，為人民更加公平地普遍享受服務創(chuàng)造前提條件。這要求明確劃分各級政府的職能，更公平地在各級政府之間分配財政資源。,C．重組事業(yè)部門,要決定特定地區(qū)特定服務提供者

45、最合適的組織形式，必須詳細考察它們所涉及的服務的技術和經(jīng)濟性質以及所面臨的具體環(huán)境，但中國仍有可能從以下改革行動中獲益： 為事業(yè)單位創(chuàng)立兩類組織形式，即在法律上區(qū)分直屬事業(yè)單位和獨立事業(yè)單位。直屬事業(yè)單位可定義為直接附屬于核心政府部門、沒有獨立的法人地位、不獨立核算的事業(yè)單位。獨立事業(yè)單位可定義為具有獨立法人地位、獨立核算的事業(yè)單位。建立覆蓋更多類型的服務提供者的法律和監(jiān)管框架。借鑒國際經(jīng)驗，中國可以考慮7種適用于服務提供者的組織

46、形式：屬于公共部門的核心政府部門、直屬事業(yè)單位、獨立事業(yè)單位和國有企業(yè)；以及公共部門之外的非營利機構（民辦事業(yè)單位）、私營中小企業(yè)和大型股份公司。,D．加強問責機制,考慮到中國的特殊情況，事業(yè)單位改革可以通過以下改革措施，達到強化問責制度的目的。建立并有效實施績效管理合約。在政府內部，中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業(yè)單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業(yè)單位和負責監(jiān)督事業(yè)單位績效的政府部

47、門之間建立資源協(xié)議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規(guī)則，包括預算和財務管理。 強化財務責任制度。把所有的公共資源投入，包括土地、固定資產(chǎn)、各種政府補貼、稅費優(yōu)惠、無形資產(chǎn)等，都包括在成本核算和報告制度之中，以便清楚地顯示，在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業(yè)單位?！靶姓聵I(yè)性”國有資產(chǎn)的管理體制需要進行重大改革以建立一個有效的框架。教育、醫(yī)療等關鍵服務向用戶收費的行為應當受到限制。,,深化人事和薪酬制度改革。根據(jù)上面

48、提到的服務標準和資源協(xié)議，每家事業(yè)單位都應審查它的職工情況并考慮分流和重新確定崗位，包括提前退休和自愿分流。需要設計一個現(xiàn)實的改革計劃，消除違規(guī)違法的收入，規(guī)范其他收入，清理所有的非正式工資、獎金和其他報酬。 賦予客戶權力。使公眾參與到公共服務提供的監(jiān)督和評估過程中來，是賦予客戶權力的一種方式。通過改變付費方式，即從直接補助提供者（如學校）轉向補助用戶（如家長）并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競爭，也是值得考慮的措施。,E．組織好

49、各項改革,中央政府需要認真考慮改革的組織、原則、計劃和階段劃分。中央的領導、協(xié)調和改革能力是非常必要的。為了使改革能夠取得更好的效果，可以考慮采取以下行動： 成立改革領導小組。首先，中央政府可以成立一個事業(yè)單位改革領導小組，直接在國務院領導下工作。改革領導小組的工作包括（但不限于）：1）對事業(yè)單位進行統(tǒng)計調查，獲得關于事業(yè)單位的詳細信息；2）制定總體改革戰(zhàn)略，包括改革原則、階段劃分、時機選擇和改革責任；3）準備法律法規(guī)草案和修改法律

50、法規(guī)的建議；4）準備績效管理的框架文件；5）協(xié)調中央部委和地方政府的改革行動。,,采用一種更加分散化的評審和分類方法。為了在改革戰(zhàn)略中更好地反映事業(yè)單位的復雜性和多樣性，政府應采用一種更加分散化的評審和分類方法，取代過去改革中所采用的傳統(tǒng)分類方法，這種傳統(tǒng)方法難以將政府在不同經(jīng)濟性質的服務中所承擔的角色區(qū)分開來，也無力全面考慮不同部門和不同地區(qū)的多樣性。,參考資料：,成思危主編， 2000，《中國的事業(yè)單位改革：模式選擇與分類引導》。

51、北京：民主與建設出版社。 發(fā)改委課題組（國家發(fā)展改革委員會事業(yè)單位改革課題組）， 2004， “中國事業(yè)單位現(xiàn)狀的統(tǒng)計研究”， 2004年6月研討會討論稿。 范恒山, 2004， “關于中國事業(yè)單位改革幾個重要問題的思考”，在2004年3月23日“公共服務部門改革國際經(jīng)驗與中國事業(yè)單位改革國際研討會”上的發(fā)言。 葛延風， 2003， “事業(yè)單位體制改革中需研究解決的幾個原則性問題”, 《管理世界》雜志，2003年第一期。,科技部

52、（科技發(fā)展研究中心）， 2003， “中國事業(yè)單位改革：回顧與展望”。在2004年10月23日的國際研討會上發(fā)布的報告。 OECD，2004，《分散化的公共治理：代理機構、權力主體和其他政府實體》，北京：中信出版社。 世界銀行，1997，《中國2020：新世紀的發(fā)展挑戰(zhàn)》。 北京：中國財政經(jīng)濟出版社。 世界銀行， 2002a，《中國：國家發(fā)展與地方財政》。北京：中信出版社。 世界銀行，2003，《世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人》