1、19PPP項(xiàng)目政府采購方式的選擇及采購流程崔汐淘李嘉輝穆聳i一、引言政府和社會(huì)資本合作模式（“PPP”模式）是指政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金(2014)76號(hào)），拉開了在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式的序幕。為規(guī)范PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等各環(huán)節(jié)的操作流程，2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《政府

2、和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金（2014)113號(hào)，下稱“113號(hào)文”）；2015年12月31日，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)，下稱“《PPP項(xiàng)目采購辦法》”），對(duì)政府采購PPP項(xiàng)目的流程進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)113號(hào)文和《PPP項(xiàng)目采購辦法》，PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式；PPP項(xiàng)目的一般采購流程包括資格預(yù)審、采購文件

3、的準(zhǔn)備和發(fā)布、提交采購響應(yīng)文件、采購評(píng)審、采購結(jié)果確認(rèn)談判、簽署確認(rèn)談判備忘錄、成交結(jié)果及擬定項(xiàng)目合同文本公示、項(xiàng)目合同審核、簽署項(xiàng)目合同、項(xiàng)目合同的公告和備案等若干基本環(huán)節(jié)。然而，對(duì)于上述五種采購方式的適用條件和具體采購流程，113號(hào)文和《PPP項(xiàng)目采購辦法》并未給出進(jìn)一步的細(xì)則行規(guī)定。根據(jù)113號(hào)文第十七條第一款，“項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；而對(duì)于競爭性

4、磋商的采購方式，113號(hào)文第十七條第二款也僅在采購公告發(fā)布及報(bào)名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改及響應(yīng)文件評(píng)審等幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于競爭性磋商采購方式的適用條件、以及其他采購環(huán)節(jié)上的流程，113號(hào)文并沒有進(jìn)一步規(guī)定。因此，在實(shí)務(wù)操作中，113號(hào)文和《PPP項(xiàng)目采購辦法》的現(xiàn)有規(guī)定并不能滿足PPP項(xiàng)目采購的流程性規(guī)范需要。為此，我們特對(duì)113號(hào)文、《PPP項(xiàng)目采購辦法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》（主席令第21號(hào)）、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施

5、條例》（國務(wù)院令39外的工程建設(shè)項(xiàng)目。單一來源采購（1）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；（2）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（3）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。根據(jù)《政府采購法》第二十七條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四條、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條等規(guī)定，就政

6、府采購的服務(wù)項(xiàng)目，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目，必須采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購；達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目，擬采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，采購人（即PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，下同）應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。三、PPP項(xiàng)目采購的基本流程(一)資格預(yù)審根據(jù)《PPP項(xiàng)目采購辦法》第五條，PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)

7、當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭。一般的政府采購中，資格預(yù)審并非采購的必經(jīng)前置程序，然而，PPP項(xiàng)目中，無論采取何種采購方式，均應(yīng)進(jìn)行資格預(yù)審程序。我們理解，這是由于PPP項(xiàng)目作為一種新型的政府采購服務(wù)、建立了政府與企業(yè)間的長期合作關(guān)系，政府希望通過前置的資格預(yù)審程序，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行更為嚴(yán)格的篩選和把