1、內容摘要： 內容摘要：證券監(jiān)管有效施行取決于其權力的擴張與約束如何平衡。澳大利亞 是世界首個施行“雙峰監(jiān)管“的國家,其證券和投資委員會強勢行權的基礎在于地位由法定特設、資金保障充裕、執(zhí)法權能多樣;而限權的制衡之網也同樣周密, 明確的法律保留可限制監(jiān)管修法權濫用、清晰的績效評估和履責約束能強化監(jiān)管治理、詳盡的例行報告和結果導向的公眾參與使監(jiān)管謹慎高效。回觀我國,在 短短二十余年內,證監(jiān)會的現代監(jiān)管治理架構已然初具,成效顯著。本文分析了其證

2、券監(jiān)管的困境,并提出改革建議。 關鍵詞： 關鍵詞：證券監(jiān)管 權力約束 監(jiān)管治理 目 錄一、中澳比較的基礎：“雙峰”與 “分業(yè)”的異同二、證券監(jiān)管的擴張：地位獨立、權能多樣和資金保障三、制衡之道：法律保留、問責監(jiān)督與公眾參與四、中國證券監(jiān)管改革的兩種路徑：改良抑或改革政府和市場的關系是監(jiān)管之手的核心命題。與對有形物的監(jiān)管不同，證券監(jiān)管并非古老的存在，其歷史不過百余年，美國證監(jiān)會強勢崛起使世界各國日漸關注證券監(jiān)管的專業(yè)性和獨立性。證券監(jiān)管以

3、特設機構為表征，在傳統(tǒng)商業(yè)金融領域中逐步尋得一方立足之地，并不斷發(fā)展壯大，在 20 世紀 90 年代達到涌現高潮。我國證券監(jiān)管機構也在此時隨著市場經濟被認可而試水成立，由于 初始階段經驗缺乏，證券監(jiān)督管理委員會（下稱“證監(jiān)會”）更多是借鑒域外英、美國家和我國香港特區(qū)經驗的集大成者，其被譽稱為中國市場上最現代化的專業(yè)監(jiān)管機構，非行政首長制的委員會架構、非行政序列的事業(yè)單位模式、 非典型的特殊執(zhí)法權的賦予都是傳統(tǒng)政府“官僚”機構所不具備的特

4、點，這些先進的組織架構和權力布局彰顯了中國金融改革的決心和開放的態(tài)度。但這些改革尚未觸及證券監(jiān)管核心——即監(jiān)管擴張與約束治理如何有效平衡。既有的證券監(jiān)管研究“英美主義”色彩濃重，也關注德、日等傳統(tǒng)大陸法系國家經驗，但鮮有向“南”看的論析。作為南半球最發(fā)達、全球首個落地金融雙峰監(jiān) 管模式的國家，澳大利亞證券監(jiān)管機制穩(wěn)健成熟，其證券和投資委員會 （ASIC）對監(jiān)管的擴張與制衡存在系統(tǒng)的治理網絡。本文意在通過比較視角的觀察，分析中澳證券監(jiān)管的

5、差異，以問題為導向探索中國改革的路徑。一、中澳比較的基礎：“雙峰”與 “分業(yè)”的異同證券監(jiān)管是金融監(jiān)管框架體系之重要組成。一般而言，國際上金融監(jiān)管體系大抵有統(tǒng)合型、分業(yè)型、功能型和雙峰型四類。我國金融體系經歷了統(tǒng)合型 到分業(yè)型的轉變，1992 年前央行對金融行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管，隨著 1992 年證監(jiān) 會從中分立，傳統(tǒng)“一行三會”（央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）架構逐漸形成。雖然 2018 年國務院機構調整將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合為銀保監(jiān)會，監(jiān)管

6、布局 變?yōu)椤耙恍袃蓵保举|仍為分業(yè)監(jiān)管模式。2017 年金融監(jiān)管協調組織——金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，使監(jiān)管架構成為“一委一行兩會”。澳大利亞是最 新型“雙峰監(jiān)管”的鼻祖，隨著 1997 年金融系統(tǒng)調查“瓦利斯報告” （Wallis Report）出臺，其金融監(jiān)管體系由證券和投資者委員會（Australian Securities and Investment Commission, ASIC）和審慎監(jiān)管局（Australian

7、中國是“維護投資者合法權益”、澳大利亞是“改變行為來推動良好投資者的 形成及保障其收益”；（2）市場公平、有效和透明方面，中國是“維護證券市場公開、公平、公正”，澳大利亞是“對抗不當行為以維護金融體系的信任和 誠信”；（3）市場發(fā)展方面，中國是“促進證券市場健康發(fā)展”，澳大利亞是“促進金融體系的強勁創(chuàng)新發(fā)展”。同時，監(jiān)管主體“定位”也均具特殊性。中國證監(jiān)會是國務院直屬正部級事業(yè)單位，非法定意義上的行政序列，執(zhí)法權能來自《證券法》授權以此

8、架構彰顯其一定的地位獨立性和執(zhí)法專業(yè)性，減少其他部門不當干預。澳大利亞證 券和投資委員會亦非常規(guī)行政序列內的機構，屬于獨立法定政府機構（independent government body），其成立是通過國會單獨頒布法案——《澳 大利亞證券和投資委員會法》來實現的，權限法定，除法律規(guī)定的監(jiān)督機制外，其不受任何其他部門牽制。因此，中澳證券監(jiān)管設計的初衷均在于以一種特設機構的組織形式來專業(yè)行使對證券市場的公正化監(jiān)管。二、證券監(jiān)管的擴張：地

9、位獨立、權能多樣和資金保障監(jiān)管是一種公共產品，其代表政府之本位對市場進行必要干預，干預意味著經濟秩序規(guī)制觸手向市場擴張，這需外在機制對監(jiān)管機構賦能。證券市場主體多樣且利益糾葛、產品結構復雜又不斷創(chuàng)新，監(jiān)管有效推進更需一種強勢的擴張配置。中澳證券監(jiān)管機構設立初衷均定位為異于常規(guī)行政主體的新興監(jiān)管 組織，那二者在機構獨立性、監(jiān)管權能和行權資金方面能否滿足監(jiān)管需要呢？（一）監(jiān)管機構的獨立？——地位及職能的分析監(jiān)管機構能否保證獨立是確保其行權的

10、第一要素。從地位看，根據《行政安排法令》part 13、《澳大利亞證券和投資委員會法案》1.1 和《澳大利亞公司法》5B，證券和投資委員會被定性為“法定特設政府機構”（independent statutory agency），在澳大利亞政府 12 類組織中被注冊為最重要的“A 類重要政府組織-非法人的聯邦實體”（Principle Australian Government Body- Non-corporate Commonweal

11、th Entities），其履責不受既有行政層級影響。相 較而言，中國證監(jiān)會并未在《證券法》中被明定，暫且以證券監(jiān)督管理機構模糊指稱，這使得證券市場監(jiān)管主體存在一定的不確定性，其他金融部門也有部 分干預權限。而且，證監(jiān)會是部級事業(yè)單位，以此欲彰顯其不在行政序列中，執(zhí)法可更具獨立性和專業(yè)性，如此對標國際先進經驗的定性嘗試著實可嘉，但 在中國管理體制下，潛在行政級別影響依然存在，行政單位往往比事業(yè)單位更 強權，因此，事業(yè)單位定位并未明顯增強

12、其獨立性。從監(jiān)管職能看，澳大利亞 ASIC 本質上是一個維護證券市場公正的執(zhí)法機構，其履責職能清晰：投資者保護是監(jiān)管重心。監(jiān)管主體不干預市場發(fā)展，而 是通過執(zhí)法來確保市場在穩(wěn)健有序的法律框架內運作。但我國的情形不同，其 由于資本市場尚欠成熟，雖然證監(jiān)會力求以監(jiān)管為核心職能，但不能忽視其亦有發(fā)展市場之潛在任務。市場監(jiān)管需配合甚至讓位于政府金融宏觀調控政策與 全國資金調度需要，投資者合法權益保護也多從維護社會穩(wěn)定和處置市場危機的角度來考慮。